告官不见官?如何补齐官员行政应诉能力“短板

  在全面推进依法治国的进程中,行政应诉因有助于提升依法行政水平而日益受到重视。在缓解了“告官不见官”等现象的情况下,“出庭不出声”、败诉率上升、应诉能力和技巧欠缺等行政应诉“短板”也开始凸显。前不久,国务院办公厅下发的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》(以下简称《意见》),为有力推进行政应诉、建设法治政府提供了契机。

  “告官不见官”现象缓解

  “机动车检验部门与交警并非同一部门,这与本案无关。”“请明确安装车顶行李架是否违法。”“行政复议决定书里已经明确,原告加装灯具的行为构成违法”……

  7月27日,一场激烈交锋的庭审辩论在昆明市五华区法院展开。这起案件中,原告因驾驶改装车辆被交警罚款200元,起诉要求撤销处罚决定。当天庭审中,原告方仅代理律师1人出庭,应诉的交警部门则派出了昆明市交警支队负责人、法制处2名民警、支队二大队大队长和1名民警。

  “交警是行政机关中行政应诉做得比较好的。”五华区法院行政庭庭长任春波介绍,五华区法院2009年被确定为云南省行政首长出庭应诉的试点,如今区级行政机关负责人出庭应诉率已达到100%。据昆明市中院行政庭审判长方玲介绍,2014年全市法院审理的行政机关负责人出庭应诉案只有39件,2015年就猛增到了189件。

  近年来,从中央到地方,相关部门一直不断推进行政应诉工作,在案件大幅增长的同时,各地行政机关负责人出庭应诉率明显提高。今年4月贵阳市中院开庭审理的一起行政诉讼案件中,贵州省副省长出庭应诉;在广西、广东、青海等多地,法院审理行政诉讼案时,厅长、副市长出庭应诉已屡见不鲜。

  专家表示,行政机关负责人出庭应诉率虽大幅上升,但距离新行政诉讼法的“常态化”要求还有一定距离。有的负责人对行政诉讼较为抵触,认为出庭应诉不是法定职责义务;有的认为审理法院的“行政级别”比所在机关低,出庭有碍机关形象;有的甚至以法院必须支持行政机关胜诉作为出庭应诉的条件。

  败诉率上升的警示

  与此同时,一些败诉率上升的情况也需要引起注意。从2015年5月1日到2016年4月20日,北京全市法院在审结的一审行政诉讼案件中,行政机关总体败诉率为10.7%,在法院作出判决的案件中,行政机关败诉率达29%。而据云南省高院副院长田成有介绍,2015年度云南省行政机关一审行政案件败诉率为13.91%,同比上升0.83%,上升幅度虽不大,但有逐年升高的趋势。

  云南大学法学院院长高巍分析,败诉率的上升表明,行政机关应诉能力仍然有待提高。一方面,一些行政机关负责人存在“出庭不出声”的问题。记者就曾旁听过多起这样的案件,从举证、辩论到最后陈述均由律师代劳。另一方面,一些“开口”应诉的行政机关负责人也表现出对相关法律规定不熟悉、对案件事实不了解、答非所问等问题。

  同时,一些行政机关对待行政诉讼的认真程度仍不足。如法律规定作为被告的行政机关应当在收到起诉状十五日内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状。一些行政机关往往忽视举证期限的问题,延迟举证或不举证,从而导致败诉。有县政府甚至因对法院受理行政案件“赌气”故意不提交相关证据,最终败诉。同时,还有少数行政机关存在拖延履行生效裁判的情形。

  从客观情况看,一些行政机关没有专门的行政应诉人员,也没有长期聘请的法律顾问。基层行政机关的行政应诉工作通常由法制机构内从事行政复议的工作人员具体办理,但在一些地方复议人员往往缺乏且日常复议任务繁重,影响行政应诉工作的质量。

  专家表示,关键还是要不断提升行政机关依法行政的能力和水平,只有这样,“民告官”的案件才会不断减少。

  推进行政应诉进入快车道

  针对上述问题,此次《意见》明确,被诉行政机关要严格按照行政诉讼法的规定,向人民法院提交答辩状,提供作出行政行为的证据和依据。被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责,积极出庭应诉。被诉行政机关出庭应诉人员要熟悉法律规定、了解案件事实和证据,配合人民法院查明案情。

  为促进行政机关完善应诉工作机制、提高应诉能力,《意见》同时提出两项要求。一是明确行政应诉工作职责分工。要强化被诉行政行为承办机关或者机构的行政应诉责任,同时发挥法制工作机构或者负责法制工作的机构在行政应诉工作中的组织、协调、指导作用。

  二是加强行政应诉能力建设。各地区、各部门要加强行政应诉工作力量,合理安排工作人员,积极发挥政府法律顾问和公职律师作用,确保行政应诉工作力量与工作任务相适应。要切实保障行政应诉工作经费、装备和其他必要的工作条件。要建立行政应诉培训制度,每年开展一到两次集中培训、旁听庭审和案例研讨等活动,提高行政机关负责人、行政执法人员等相关人员的行政应诉能力。

  “建设法治政府的要求决定了加强行政应诉能力势在必行,且任务非常紧迫。”云南省法制办副主任杨宏敏说,《意见》更为细化,每个具体条目都针对目前行政应诉工作中存在的现实问题,具有极强的指导意义。(半月谈记者 王研)

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